System kaucyjny rozwala przetargi. KIO ucina kary

fot. agrofakt.pl

System kaucyjny może zmienić strumień odpadów, który trafia do wykonawcy odbierającego odpady z gminy. Dlatego najważniejsze pytanie w przetargach nie brzmi, czy recykling spadnie automatycznie. Pytanie brzmi, czy gmina może obciążyć wykonawcę karą za poziomy, których nie kontroluje w całości.

W przetargach odpadowych coraz mocniej widać spór o podział ryzyk. Gmina odpowiada ustawowo za poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykonawca odbiera jednak tylko określony strumień odpadów. Problem pojawia się wtedy, gdy umowa wymaga od wykonawcy osiągnięcia poziomów liczonych jak dla gminy. Na wynik wpływa przecież nie tylko odbiór odpadów. Znaczenie mają także segregacja mieszkańców, kompostowniki, PSZOK, punkty skupu oraz system kaucyjny.

System kaucyjny zmienia nie tylko sposób oddawania butelek i puszek, ale też zasady gry w gminnych przetargach odpadowych. KIO uznała, że wykonawca nie może być karany za poziomy recyklingu zależne od strumieni, nad którymi nie ma pełnej kontroli. To ważny sygnał dla gmin: źle zapisane obowiązki i kary mogą zostać uznane za niedopuszczalne.

System kaucyjny zmienia spór w przetargach odpadowych

System kaucyjny działa w Polsce od 1 października 2025 r. Obejmuje plastikowe butelki do 3 l, puszki metalowe do 1 l oraz szklane butelki wielokrotnego użytku do 1,5 l. MKiŚ wskazywało, że opakowania ze znakiem kaucji mają stopniowo pojawiać się w sklepach, a zwrot ma być możliwy bez paragonu w punktach zbiórki.

Dla mieszkańca to prosta zmiana: butelka lub puszka wraca do sklepu albo automatu. Dla przetargu odpadowego to już kwestia kontraktowa. Część wartościowych surowców może odpłynąć z pojemników obsługiwanych przez wykonawcę.

KIO: wykonawca nie kontroluje całego systemu

W sprawie KIO 974/26 wykonawca zakwestionował zapisy przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów w Siemianowicach Śląskich. Zamawiający wymagał, aby wykonawca osiągał poziomy recyklingu odnoszone do odebranych odpadów. Za brak ich osiągnięcia groziły kary umowne. KIO uwzględniła odwołanie w tym zakresie i nakazała usunięcie takich postanowień z dokumentacji.

W uzasadnieniu pojawił się kluczowy argument: wykonawca liczyłby poziom recyklingu wobec odpadów przez siebie odebranych, a gmina może uwzględniać szerszy strumień, w tym odpady z systemu kaucyjnego lub kompostowników. Izba wskazała też, że obowiązek osiągnięcia wymaganych poziomów przerzucono na wykonawcę w całości.

System kaucyjny nie oznacza automatycznie niższego recyklingu

Nie można pisać, że system kaucyjny sam z siebie obniży poziomy recyklingu gmin. To byłoby zbyt duże uproszczenie. Ministerstwo Klimatu i Środowiska wyjaśnia, że dane o odpadach opakowaniowych zebranych w systemie kaucyjnym mają być przekazywane gminom i uwzględniane w sprawozdaniach wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast.

Spór dotyczy więc czegoś innego. Gmina może rozliczać się szerzej, ale wykonawca ma wpływ tylko na część systemu. Jeżeli umowa nakłada na niego taki sam procentowy cel jak na gminę, trzeba sprawdzić, czy ryzyko zostało podzielone proporcjonalnie.

System kaucyjny a poziomy recyklingu w umowie

W KIO 974/26 odwołujący wskazywał, że system kaucyjny spowoduje odpływ frakcji nadających się do recyklingu ze strumienia objętego zamówieniem. Chodziło m.in. o PET, puszki i szkło. Wykonawca argumentował też, że część odpadów może trafić do kompostowników albo innych podmiotów zbierających odpady.

KIO uznała tę argumentację za wiarygodną. W krótkim, mocnym fragmencie Izba nazwała sporne wymaganie „żądaniem świadczenia niemożliwego”. To istotny cytat dla gmin, które kopiują do umów całe poziomy ustawowe bez analizy tego, co wykonawca faktycznie odbiera.

Gmina nadal odpowiada za ustawowe poziomy

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązek osiągania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu na gminy. W art. 3b wskazano m.in. rosnące poziomy dla kolejnych lat. Dla 2026 r. poziom wynosi 56 proc., dla 2027 r. 57 proc., dla 2028 r. 58 proc., a dla 2029 r. 59 proc.

To nie znaczy, że wykonawca nie ma żadnych obowiązków. Może odpowiadać za jakość odbioru, transport, przekazanie do instalacji, dokumentację, raportowanie i staranność w zagospodarowaniu. Jednak przeniesienie na niego pełnej odpowiedzialności za poziom gminny wymaga bardzo ostrożnej konstrukcji umowy.

Jak gmina powinna zapisać odpowiedzialność?

Najbezpieczniej oddzielić obowiązek starannego działania wykonawcy od ustawowej odpowiedzialności gminy za cały system. Wykonawca może być rozliczany z tego, na co ma realny wpływ: terminowego odbioru, jakości selektywnej zbiórki w obsługiwanym zakresie, przekazania odpadów do właściwych instalacji i prawidłowej dokumentacji.

Natomiast poziomy recyklingu zależą także od elementów poza wykonawcą. Dlatego umowa powinna zawierać mechanizm uwzględniający zmiany w strumieniu odpadów, system kaucyjny, kompostowanie, punkty skupu i dane z innych kanałów zbierania.

Kary za recykling wymagają ostrożności

Kara umowna może być potrzebna, ale musi odpowiadać realnemu obowiązkowi. Jeśli wykonawca źle odbiera frakcje, nie przekazuje odpadów zgodnie z umową albo nie prowadzi dokumentacji, gmina powinna mieć narzędzia reakcji. To inna sytuacja niż kara za wynik, którego wykonawca nie kontroluje w całości.

W sprawie Siemianowic Śląskich KIO nakazała wykreślenie postanowień dotyczących kar umownych za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Izba nie zakwestionowała samej potrzeby organizacji systemu. Zakwestionowała sposób przerzucenia obowiązku na wykonawcę.

System kaucyjny powinien trafić do klauzul zmiany umowy

Wykonawca w sprawie KIO argumentował również, że skutki systemu kaucyjnego nie są jeszcze w pełni przewidywalne. Wskazywał na możliwy wpływ na ilość odpadów, harmonogram odbioru, liczbę pojazdów i wynagrodzenie.

To ważna wskazówka dla nowych SWZ. Jeżeli umowa ma trwać kilka lat, powinna zawierać mechanizm adaptacyjny. Nie chodzi o automatyczną podwyżkę wynagrodzenia. Chodzi o procedurę sprawdzenia danych i zmianę warunków, gdy system kaucyjny realnie zmieni strumień odpadów.

Co powinno znaleźć się w SWZ?

Po pierwsze, gmina powinna pokazać dane o masach odpadów z ostatnich lat. Jednak same dane historyczne nie wystarczą, jeśli zamówienie będzie realizowane już po wejściu systemu kaucyjnego. Trzeba wskazać, jak zamawiający uwzględnia zmianę strumienia i jakie dane będzie zbierał w trakcie umowy.

Po drugie, SWZ powinna jasno rozdzielać odpowiedzialność. Inaczej należy opisać obowiązki wykonawcy, a inaczej ustawowy cel gminy. Warto też dodać zasady wymiany informacji między gminą, wykonawcą, instalacją i podmiotami przekazującymi dane o opakowaniach kaucyjnych.

Co powinny sprawdzić gminy przed publikacją przetargu?

Gmina powinna sprawdzić trzy elementy. Pierwszy to analiza stanu gospodarki odpadami i morfologia strumienia. Drugi to zapisy o poziomach recyklingu, karach i raportowaniu. Trzeci to klauzule zmiany umowy na wypadek zmian w ilości, jakości i wartości surowców.

Warto też zebrać trzy aktualne SWZ-y z podobnych przetargów. Nie po to, żeby je skopiować, ale żeby zobaczyć, jak inni zamawiający opisują poziomy recyklingu, system kaucyjny i kary. Przy takim temacie potrzebny jest też komentarz prawnika, wykonawcy lub instalacji oraz stanowisko zamawiającej gminy.

Co to oznacza dla wykonawców?

Wykonawcy powinni dokładnie czytać zapisy o poziomach recyklingu i karach. Jeżeli umowa wymaga osiągnięcia gminnych poziomów bez uwzględnienia ograniczonego wpływu wykonawcy, ryzyko kontraktowe może być bardzo wysokie.

Warto też sprawdzić, czy zamawiający przewidział zmianę wynagrodzenia lub obowiązków przy zmianie strumienia odpadów. System kaucyjny może wpływać nie tylko na poziomy recyklingu. Może też zmieniać przychody z surowców, pracę sortowni, częstotliwość odbioru i koszty zagospodarowania.

Najważniejsze nie jest hasło, tylko podział ryzyka

System kaucyjny nie powinien być używany jako prosty argument, że gminy nie osiągną poziomów recyklingu. To temat bardziej złożony. Gmina nadal ma obowiązek rozliczyć cały system, a dane z opakowań kaucyjnych mogą trafić do jej sprawozdawczości.

Jednocześnie wykonawca nie może odpowiadać za wszystko, czego nie kontroluje. Dlatego dobrze napisana umowa powinna rozdzielać obowiązek starannego działania, raportowanie, odpowiedzialność za błędy wykonawcy i ustawową odpowiedzialność gminy za poziomy całego systemu.

Źródła:

• KIO 974/26 – wyrok z 16 kwietnia 2026 r.
• Komunikat w sprawie zaliczania opakowań kaucyjnych do gminnych poziomów recyklingu odpadów komunalnych

Zobacz również: System kaucyjny: zasady i obowiązki dla sklepów, producentów i mieszkańców