Bitwa o nieodebraną kaucję: kiedy kontrola systemu kaucyjnego przez NIK? Znamy odpowiedź Izby

fot. Munipro.pl

Kontrola systemu kaucyjnego przez NIK – czy tak zakończą się ogromne emocje wokół butelkomatów, operatorów i środków niezwróconych konsumentom? Przekonanie o tym, że na porzuconych butelkach i puszkach ktoś zbija fortunę, na stałe zagościło w debacie publicznej. Podczas gdy Ministerstwo Klimatu i Środowiska oraz operatorzy systemów uspokajają, że nieodebrane środki zasilają wyłącznie rozwój infrastruktury systemu kaucyjnego, samorządy mówią o jawnej niesprawiedliwości. Co z tego wyniknie?

Jak pisaliśmy niedawno na Munipro.pl, w kolejnej odsłonie dyskusji wokół działającego niecały rok systemu kaucyjnego, Związek Gmin Wiejskich RP głośno wnioskował do NIK o sprawdzenie jego funkcjonowania. Jak ustalił portal Munipro.pl, na oficjalną i pełną ocenę funkcjonowania systemu przyjdzie nam jeszcze poczekać. W pewnym sensie NIK studzi zapał krytyków i wyjaśnia, dlaczego nagłe działania byłyby w tym momencie przedwczesne. Jednak z drugiej strony przedstawiciel Izby wyraźnie zaznacza, że

tematyka dotycząca systemu kaucyjnego w Polsce stanowi przedmiot stałego zainteresowania NIK – Bartłomiej Pograniczny
Rzecznik Prasowy Najwyższej Izby Kontroli

Kontrola systemu kaucyjnego przez NIK: samorządy żądają audytu

Punktem wyjścia do zaognienia sporu stało się oficjalne wystąpienie strony samorządowej, która czuje się pominięta w finansowych profitach płynących z nowego mechanizmu. Jak wynika z odpowiedzi NIK na pytania redakcji Munipro.pl:

10 kwietnia 2026 roku Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił się do Najwyższej Izby Kontroli z wnioskiem o przeprowadzenie audytu funkcjonowania systemu kaucyjnego w Polsce w powiązaniu z mechanizmem rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że system kaucyjny przyniósł efekt odwrotny do zamierzonego, operatorzy osiągają zysk z tytułu nieodebranych kaucji bez jawnych mechanizmów kontroli i rozliczenia, gminy wiejskie pokrywają część kosztów obsługi, brak automatów do zwrotu butelek na wsiach, a także na odroczenie wdrożenia mechanizmu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP).

Argumenty samorządowców uderzają w najczulsze punkty reformy. Podkreślają oni, że zniknięcie wartościowych surowców (takich jak butelki PET czy puszki aluminiowe) z dotychczasowych, gminnych systemów gospodarki odpadami uszczupliło ich budżety.  Jednocześnie dodają, że mylne są głosy wskazujące na zmniejszenie kosztów zbiórki odpadów w związku ze zniknięciem z nich opakowań kaucyjnych. Po odpady plastikowe i tak trzeba dojechać, a ich ograniczona objętość nie generuje znaczących oszczędności.  Jednocześnie na terenach wiejskich infrastruktura zwrotna niemal nie istnieje – brakuje nowoczesnych butelkomatów, a mieszkańcy mniejszych miejscowości mają utrudniony dostęp do odzyskania swoich pieniędzy. W efekcie miliony złotych z nieodebranych kaucji pozostają pod kontrolą operatorów.

NIK odpowiada: temat nas interesuje, ale decyzje jeszcze nie zapadły

Czy Najwyższa Izba Kontroli wejdzie niezwłocznie do biur operatorów i Ministerstwa Klimatu? Odpowiedź Izby przesłana do redakcji Munipro.pl pokazuje, że sprawa ma wysoki priorytet, jednak procedury planistyczne wymagają czasu:

Tematyka dotycząca systemu kaucyjnego w Polsce stanowi przedmiot stałego zainteresowania NIK i w związku z tym kontrola w tym obszarze została zaproponowana do ujęcia w projekcie Planu pracy NIK na 2027 r. w ramach Klastra Zasobów Naturalnych. Proces planistyczny nie został zakończony, dlatego też na obecnym etapie nie została podjęta decyzja w sprawie zakwalifikowania tego tematu do ujęcia go w Planie pracy NIK na 2027 r.

Izba daje jasno do zrozumienia, że nie ignoruje sygnałów płynących z gmin i doniesień medialnych o bitwie o kaucję. Warto jednak pamiętać o szerszym kontekście instytucjonalnym. Jak przypomina NIK:

Najwyższa Izba Kontroli wykonuje swoje zadania kontrolne na podstawie rocznego Planu pracy NIK uchwalanego przez Kolegium NIK zawierającego tematy kontroli dotyczące wszystkich obszarów funkcjonowania państwa. Najwyższa Izba Kontroli w reakcji na wpływające skargi i wnioski o wszczęcie czynności kontrolnych, doniesienia prasowe i medialne, dynamiczne zmiany sytuacji społeczno-gospodarczej może podjąć decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnych.

To oznacza, że choć oficjalny plan na 2027 rok jest dopiero w fazie projektu, to furtka do nagłego, doraźnego sprawdzenia operatorów pozostaje otwarta, jeśli władze NIK uznają, że taka konieczność jest uzasadniona.

Dlaczego na audyt musimy poczekać? Matematyka systemu

Najważniejszy argument NIK przeciwko natychmiastowemu wszczynaniu kompleksowej kontroli ma jednak charakter czysto merytoryczny i zarządczy. Inspektorzy podkreślają, że system jest po prostu zbyt młody, aby wyciągać z jego funkcjonowania daleko idące wnioski. W oficjalnym stanowisku czytamy:

„Funkcjonowanie systemu kaucyjnego rozpoczęło się 1 października 2025 r., a pierwsze roczne sprawozdania o zebranych opakowaniach i odpadach operatorzy systemów kaucyjnych będą musieli złożyć w 2027 roku – obejmą one cały 2026 rok (będący pierwszym rokiem pełnego funkcjonowania systemu). Wcześniejsze rozliczenia, które miały miejsce wiosną, dotyczyły częściowych danych za IV kwartał 2025 r. W związku z tym podejmowanie tego tematu w 2026 roku byłoby przedwczesne.”

Z punktu widzenia metodologii kontrolnej, oskarżenia o „nielegalne zyski” czy „niewydolność systemu” na podstawie cząstkowych danych z końcówki 2025 roku wydają się przedwczesne. Z racji przepisów prawa operatorzy rozliczają się w cyklach rocznych. Dopiero pełne sprawozdania za 2026 rok, które spłyną na początku 2027 roku, pokażą kluczowe dane czarno na białym. Chodzi m.in o to, jak duże kwoty faktycznie zasiliły system z tytułu nieodebranych kaucji i w jaki sposób zostały wydatkowane. Z tego powodu NIK już dziś wyznacza przewidywalny horyzont czasowy na sprawdzenie działania tej reformy:

„Rzetelna ocena tego, czy system kaucyjny został wdrożony i funkcjonuje prawidłowo oraz czy zapewnia selektywne zbieranie opakowań i odpadów opakowaniowych na żądanym poziomie, wymaga oceny pełnych dwóch lat funkcjonowania systemu kaucyjnego. W związku z tym w projekcie karty kontroli do Planu pracy NIK na 2027 r. zaproponowano przeprowadzenie jej na przełomie lat 2027-2028.”

Kontrola systemu kaucyjnego przez NIK: podsumowanie

Wygląda na to, że bitwa o nieodebrane kaucje potrwa jeszcze długo. Choć Związek Gmin Wiejskich RP przedstawił mocne argumenty dotyczące wykluczenia infrastrukturalnego wsi i strat finansowych samorządów, machina kontrolna państwa rusza bez pośpiechu. Stanowisko NIK uzyskane przez Munipro.pl jasno pokazuje, że bez twardych, dwuletnich danych liczbowych systemowa ocena nie jest możliwa.

Dla samorządów i innych krytyków systemu kaucyjnego to trudna lekcja cierpliwości. Na oficjalne potwierdzenie lub obalenie ich zarzutów o „zyskach operatorów kosztem gmin” przyjdzie nam najprawdopodobniej poczekać do 2028 roku. Do tego czasu dyskusja wokół zwrotu butelek w Polsce opierać się będzie głównie na politycznych deklaracjach i branżowych szacunkach.

Źródło: NIK, Materiały własne