Uchwały antysmogowe – czy samorządy skutecznie walczą ze smogiem?

fot. Adobe Stock

Uchwały antysmogowe to kluczowe narzędzie w polskiej polityce ochrony powietrza. Mają one na celu walkę z niską emisją, przede wszystkim pochodzącą z domowych kotłów grzewczych. Najwyższa Izba Kontroli (NIK) sprawdziła, jak w praktyce realizowane są te uchwały przez samorządy województw i gminy. Co za tym idzie, przyjrzano się, czy przyczyniają się one realnie do poprawy jakości powietrza

Smog pozostaje jednym z największych wyzwań środowiskowych w Polsce, mającym poważne konsekwencje zdrowotne i społeczne. Uchwały antysmogowe, przyjęte w kilkunastu województwach, mają na celu ograniczenie emisji szkodliwych pyłów i gazów, przede wszystkim z domowych kotłów grzewczych.

Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, jak samorządy realizują te przepisy i czy działania faktycznie przyczyniają się do poprawy jakości powietrza.

Uchwały antysmogowe miały być realnym narzędziem walki z zanieczyszczeniem powietrza. Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, czy samorządy skutecznie wdrażają te przepisy. Wyniki? Pokazują więcej barier niż postępu.

Jakie cele mają uchwały antysmogowe

Uchwały antysmogowe przyjęto w 14 województwach, a ich celem jest m.in. eliminacja najstarszych i najbardziej zanieczyszczających urządzeń grzewczych – tzw. kopciuchów. Niewątpliwie przepisy te zmierzają do ich wymiany na nowoczesne kotły spełniające normy klasy 5 lub ekoprojektu.

Dzięki uchwałom samorządy mogą wskazać konkretne terminy i kryteria techniczne, które muszą spełniać źródła ciepła. W praktyce to kluczowy instrument polityki środowiskowej na poziomie regionalnym – zwłaszcza w kontekście spełnienia norm jakości powietrza określonych przez Unię Europejską.

NIK objęła kontrolą działania w 18 gminach z pięciu województw (dolnośląskie, kujawsko‑pomorskie, łódzkie, małopolskie, śląskie) oraz urzędy marszałkowskie odpowiedzialne za uchwały. Według NIK były to samorządy tych obszarów, w których w 2023 r. zauważono przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń takich zanieczyszczeń jak PM₁₀ oraz B(a)P. Jak się okazało, mimo podejmowanych działań, żadna z gmin nie osiągnęła pełnego wdrożenia zapisów antysmogowych. Ponadto zauważono, że nadzorcze były często niewystarczające, prowadzone w ograniczonym zakresie lub nierzetelnie.

Co wykazała kontrola NIK

W drugiej połowie 2024 r. Najwyższa Izba Kontroli objęła sprawdzeniem 18 gmin w pięciu województwach: dolnośląskim, kujawsko‑pomorskim, łódzkim, małopolskim i śląskim. Zbadano również działania urzędów marszałkowskich jako instytucji odpowiedzialnych za nadzór nad wdrażaniem uchwał.

W żadnej ze skontrolowanych gmin nie udało się w pełni skutecznie wdrożyć postanowień uchwał antysmogowych lub istniało wysokie ryzyko ich niewdrożenia w przewidzianych terminach. – Raport NIK „Informacja o wynikach kontroli Realizacja Uchwał Antysmogowych

Dodatkowo NIK wskazała, że kontrole były często prowadzone bez upoważnień, bez dokumentacji, a niektóre JST nie prowadziły ich wcale. Brakowało również współpracy z mieszkańcami oraz działań edukacyjnych.

Podsumowując, NIK podkreśla, że skuteczną walkę ze smogiem utrudniają niska świadomość społeczna i ograniczone możliwości finansowe mieszkańców i samorządów. Ostatnia przyczyna braku zadowalających wyników to słaby nadzór nad realizacją uchwał ze strony organów administracji.

Główne bariery wdrożenia przepisów

Naczelna Izba Kontroli określiła trzy główne powody niekorzystnego wyniku swojej analizy.

1. Po pierwsze to zbyt wolna wymiana kotłów. Na koniec czerwca 2024 r. w objętych kontrolą regionach nadal było ponad 781 tys. kopciuchów oraz ponad 1,3 mln kotłów poniżej klasy 5. Co istotne, takie źródła ciepła powinny zostać wymienione do końca czerwca 2028 r. Najwyższa Izba Kontroli oszacowała, że przy obecnym tempie proces wymiany starych kotłów może trwać od 2 do nawet 24–40 lat w zależności od regionu.
2. Po drugie NIK wskazuje na niedostateczne kontrole i egzekwowanie przepisów. W większości sprawdzonych gmin kontrole przestrzegania uchwał były sporadyczne. Ponadto prowadzono je bez odpowiednich upoważnień. Brakowało też protokołów, a w wielu przypadkach kontrole w ogóle nie były prowadzone. Czasami obejmowały tylko spalanie odpadów, a nie zgodność źródeł ciepła z normami. Jak zauważa Izba: „Pracownicy gmin i strażnicy miejscy podczas kontroli […] często skupiali się wyłącznie na sprawdzeniu czy nie były spalane odpady i nie sprawdzali lub sprawdzali w ograniczonym zakresie przestrzeganie wymagań uchwał antysmogowych”
3. Trzeci powód to braki w danych i ich wykorzystaniu. Choć funkcjonuje Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB), wiele gmin nie zebrało pełnych danych. Dlatego w ośmiu spośród 18 sprawdzonych gmin odsetek złożonych deklaracji był niższy niż 80%. Urzędnicy mieli też trudności z wykorzystaniem danych, często zawierających błędy.

Przykłady działań i dobrych praktyk

Pomimo trudności w skali ogólnej, raport NIK wskazuje na konkretne inicjatywy i regiony, które mogą służyć za wzór. Przede wszystkim we wszystkich 18 gminach objętych kontrolami uruchomiono programy dofinansowania do wymiany kotłów dla mieszkańców. Samorządy finansowały te projekty z własnych środków oraz skutecznie pozyskiwały fundusze zewnętrzne, głównie z NFOŚiGW (np. w ramach programu „Stop Smog”).

Efekty tych działań są wymierne. W okresie od 2017 r. w 16 gminach objętych kontrolą planową mieszkańcy wymienili łącznie 19,2 tys. kotłów przy wsparciu finansowym gmin. Liderami w tym zakresie okazały się:

• Wałbrzych (8276 sztuk – przy zdecydowanie największych nakładach finansowych rzędu blisko 38 mln zł),
• Rybnik (2028 sztuk),
• Legnica (1548 sztuk).

Powyższa infografika przedstawia zestawienie liczby wymienionych kotłów oraz sumę poniesionych wydatków na dofinansowania dla mieszkańców w 18 skontrolowanych jednostkach. Dane obrazują zróżnicowanie w tempie wdrażania reform, które nakładają na samorządy regionalne uchwały antysmogowe. Liderem pod względem liczby zmodernizowanych systemów grzewczych oraz wielkości nakładów finansowych (ponad 37,9 mln zł) jest Wałbrzych. (Opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli nr P/24/069, Realizacja uchwał antysmogowych, Warszawa 2025.)

fot. Raport NIK

Również w gminach objętych kontrolą doraźną w województwie kujawsko-pomorskim odnotowano postępy. We Włocławku (lata 2021–2024) dofinansowano wymianę 243 źródeł ciepła oraz podłączenie 9 budynków do sieci, natomiast w Nakle nad Notecią wsparto modernizację 493 źródeł ciepła.

Warto również wspomnieć o innowacyjnych narzędziach cyfrowych. Województwo małopolskie wprowadziło aplikację Ekointerwencja, umożliwiającą mieszkańcom anonimowe zgłaszanie naruszeń uchwał antysmogowych. NIK ocenia to narzędzie jako bardzo skuteczne: od 2020 r. odnotowano ponad 30 tys. zgłoszeń, co przełożyło się na przeprowadzenie ponad 16 tys. kontroli, z których większość dotyczyła bezpośrednio ochrony powietrza. NIK ocenia to narzędzie jako dobrą praktykę: „Dzięki wykorzystaniu aplikacji służby gminne mogły szybko reagować na pojawiające się zgłoszenia. […] Od początku działania aplikacji zanotowano 30 234 zgłoszeń”.

Jakie wnioski dla JST i mieszkańców

Zanieczyszczenie powietrza wciąż przekłada się na realne skutki zdrowotne. Skuteczna realizacja uchwał antysmogowych wymaga lepszej koordynacji między gminami, województwami i mieszkańcami. Potrzebna jest również poprawa jakości danych oraz skuteczniejszy nadzór nad przestrzeganiem przepisów.

NIK dostrzega, że w latach 2018-2024 nastąpiła zauważalna poprawa jakości powietrza związana w szczególności z wymianą tzw. kopciuchów, ale w dalszym ciągu zanieczyszczenia powietrza spowodowały w Polsce niemal 35 tys. przedwczesnych zgonów w 2022 r. Raport NIK „Kopciuchy wciąż zatruwają powietrze”

Pomimo stopniowej poprawy jakości powietrza, zanieczyszczenia nadal mają poważne skutki zdrowotne. Jak alarmuje NIK: „zanieczyszczenia powietrza spowodowały w Polsce niemal 35 tys. przedwczesnych zgonów w 2022 r.” W samym 2023 r. w pięciu kontrolowanych województwach liczba zgonów spowodowanych narażeniem na pył PM_2,5 wyniosła ponad 11,6 tys.

Dalsze informacje można znaleźć w obszernym raporcie w witrynie Naczelnej Izby Kontroli na temat skuteczności działania uchwał antysmogowych.

Uchwały antysmogowe – wnioski z kontroli ich skuteczności

Raport NIK pokazuje, że choć uchwały antysmogowe są formalnie przyjmowane, ich praktyczne wdrożenie jest niewystarczające. Izba skierowała do władz centralnych i samorządowych szereg rekomendacji. Dla przykładu wniosek do Ministra Rozwoju i Technologii o „wprowadzenie obowiązku weryfikacji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta danych i informacji zawartych w deklaracjach […] przed ich wprowadzeniem do systemu CEEB”. Tylko realne zwiększenie intensywności kontroli i poprawa jakości danych pozwolą na skuteczną ochronę zdrowia obywateli.

Źródło: Naczelna Izba Kontroli