15 lat rewolucji odpadowej – czy idziemy w dobrym kierunku, czy zboczyliśmy z kursu?

fot. MPO Warszawa

Rewolucja odpadowa stworzyła nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi. Kształtuje się on od połowy 2011 roku, balansując między unijnymi wymogami a lokalnymi realiami funkcjonowania samorządów. W tym czasie na kształt systemu oddziaływały kolejne zmiany przepisów, ale także wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Zapytaliśmy eksperta, jak ocenia te 15 lat zmian.  

O tym, czy obecny model gospodarowania odpadami jest dojrzałą konstrukcją, czy raczej „nieczytelnym patchworkiem” wymagającym napisania od nowa, rozmawiamy z mecenasem Maciejem Kiełbusem z ZIEMSKI & PARTNERS KANCELARIA PRAWNA Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k. z Poznaniu – ekspertem w dziedzinie prawa samorządowego i przepisów dotyczących gospodarki odpadami.

Mec. Maciej Kiełbus

Munipro.pl: Patrząc na ostatnie 15 lat – od nowelizacji z 2011 roku po dzisiejsze wyzwania związane z osiąganiem poziomów recyklingu – czy polski system gospodarki odpadami można uznać za stabilny?

Maciej Kiełbus: Rewolucja odpadowa trwa i ma się w najlepsze, bo jedyne, co pewne w tej piętnastoletniej historii ewolucji gminnych systemów odpadowych, to zmiana. Za zakrętem zawsze jest kolejny zakręt. Pokazują to kolejne duże nowelizacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwłaszcza te z lat 2014, 2019 i 2021. Jeśli spojrzymy na kluczowe cele wyznaczone przez ustawodawcę w 2011 roku, to w przypadku ogromnej większości z nich nie zmieniliśmy dramatycznie kursu. Największą zmianą była nowelizacja z 2019 roku, która zniosła regionalizację i zmieniła zasady zagospodarowania najbardziej problematycznych frakcji – odpadów zmieszanych, pozostałości z sortowania oraz bioodpadów. Pierwotnie przyjęte rozwiązanie okazało się w wielu miejscach kraju w praktyce dysfunkcjonalne. W innych obszarach nie odeszliśmy jednak dotychczas od pierwotnych założeń.

W swoich analizach podkreśla Pan, że obecna ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stała się „nieczytelnym patchworkiem”. To wynik wszystkich zmian w ramach rewolucji odpadowej. Czy rzeczywiście potrzebujemy całkowicie nowej regulacji?

Moim zdaniem fundamentem nowej ustawy powinno być precyzyjne określenie odpowiedzialności poszczególnych uczestników systemu – kto za co odpowiada i jakimi narzędziami dysponuje. Drugim elementem powinna być elastyczność. Mamy jedną ustawę, ale blisko dwa i pół tysiąca gmin o zupełnie różnych uwarunkowaniach przestrzennych, demograficznych i gospodarczych. Ta sama regulacja dotyczy Warszawy i małych gmin liczących tysiąc mieszkańców. Nie da się stworzyć centralnie jednego rozwiązania, które sprawdzi się wszędzie. Dlatego należy wyznaczyć samorządom cele i dać im elastyczne narzędzia, aby je zrealizować.

Czy brak tej elastyczności jest dziś największym problemem systemu?

Niewątpliwie stanowi jeden z istotnych deficytów. Problem polega również na tym, że patrzymy na gospodarkę odpadami fragmentarycznie. Rozwiązujemy jeden problem, a w tym samym czasie pojawiają się trzy kolejne. Tymczasem jest to system naczyń połączonych – od etapu projektowania produktów, przez ich wprowadzanie na rynek, aż po recykling końcowy. Jeśli nie zaczniemy analizować tego zagadnienia całościowo, zawsze będziemy zakładnikami najsłabszego elementu. Co z tego, że będziemy mieć dobrze działającą selektywną zbiórkę, jeśli później zabraknie stabilnego rynku na surowce wtórne albo instalacji zdolnych do ich przetworzenia.

Jakie jeszcze kwestie wymagają szczególnej uwagi na tym etapie rewolucji odpadowej?

Przez ostatnie lata gminy koncentrowały się głównie na edukacji ekologicznej związanej z odbiorem odpadów – do którego pojemnika wrzucić daną frakcję. Tymczasem najtańszym systemowo odpadem jest ten, który w ogóle nie powstanie. O zapobieganiu powstawaniu odpadów mówi się zdecydowanie za mało, choć to jeden z kluczowych elementów gospodarki o obiegu zamkniętym. Innymi słowy, zbyt mało jest akcji społecznych propagujących ideę: nie wyrzucaj – być może ktoś inny będzie mógł z tego skorzystać.

Czy w tej sytuacji większą rolę powinna odgrywać edukacja prowadzona na poziomie centralnym?

Działania edukacyjne prowadzone przez państwo wydają się dziś bardziej skoncentrowane na systemie kaucyjnym niż na podstawowym systemie selektywnej zbiórki. Tymczasem to właśnie ten drugi system obsługują gminy i to on odpowiada za większość strumienia odpadów komunalnych. Warto byłoby rozwijać szerszą współpracę między Ministerstwem Klimatu a Ministerstwem Edukacji, a także wprowadzać bardziej kreatywne formy edukacji – na przykład obecność wątków związanych z gospodarką odpadami w popularnych serialach czy programach telewizyjnych. Tego typu przekaz potrafi dotrzeć do bardzo wielu grup społecznych w różnym wieku.

Wprowadzenie systemu kaucyjnego niewątpliwie zmienia strukturę strumienia odpadów. Czy w tej sytuacji kwestia elastyczności w zarządzaniu systemem na poziomie lokalnym staje się jeszcze bardziej istotna?

Zdecydowanie tak. W gminach wiejskich pojawia się pytanie, czy przy mniejszym strumieniu odpadów nadal opłaca się utrzymywać pięciopojemnikową zbiórkę u źródła. Jeśli z żółtych worków znikną butelki PET i puszki, a w przyszłości również część szkła z zielonego pojemnika (worka), koszt odbioru pozostałych frakcji może okazać się nieproporcjonalny do efektu środowiskowego. Dlatego potrzebna jest możliwość dostosowania systemu do lokalnych warunków zamiast narzucania jednolitych rozwiązań wszystkim, jakże różnorodnym gminom w kraju.

Czy rozważane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska wprowadzenie metody ilościowej naliczania opłat za odpady ma dać gminom realne narzędzia do egzekwowania selektywnej zbiórki w budynkach wielolokalowych?

Gminy już dziś mają narzędzia do egzekwowania selektywnej zbiórki w blokach. Wbrew pozorom nie chodzi tu o kamery w altanach śmietnikowych, które Urząd Ochrony Danych Osobowych uznał za niezgodne z przepisami RODO. Mam na myśli korzystanie z instrumentu, jakim jest opłata podwyższona. Co do metody ilościowej – w idealnym świecie byłoby to rozwiązanie najbardziej sprawiedliwe: każdy płaciłby za tyle odpadów, ile wytworzył. Problem polega jednak na tym, że świat nie jest idealny. Już dziś widać, że tam, gdzie funkcjonują rozwiązania quasi-ilościowe dla firm, odpady bywają podrzucane do altanek śmietnikowych budynków mieszkalnych. Jeśli wprowadzimy podobny system w zabudowie mieszkaniowej, może to prowadzić do zwiększenia liczby odpadów trafiających do lasów, pieców lub do pojemników należących do sąsiadów.

Jaką rolę na kolejnych etapach rewolucji odpadowej powinna odegrać rozszerzona odpowiedzialność producenta?

Niewątpliwie ustawa o rozszerzonej odpowiedzialności producenta powinna stanowić fundament systemu odpadowego. ROP jest kluczowy, ponieważ dotyczy dwóch elementów, na które gminy nie mają wpływu. Chodzi o ilośź i jakość odpadów pojawiających się na rynku. Dlatego za cel przepisów o rozszerzonej odpowiedzialności producenta należy przyjąć zapewnienie środków finansowych na zagospodarowanie odpadów. Co więcej, koszt ich zagospodarowania powinien być pokrywany w ramach możliwie najbardziej przejrzystego i weryfikowalnego systemu. W tym celu potrzebny jest transparentny podmiot wdrażający ROP, który nie będzie bezpośrednio zainteresowany minimalizacją kosztów. Samorządy wskazują w tym kontekście na Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska jako potencjalnego arbitra pomiędzy producentami a gminami. Nie zapominajmy również, że jako fundamentalną zasadę przepisów o rozszerzonej odpowiedzialności producenta należy przyjąć dążenie do ograniczenia ilości generowanych odpadów. Z kolei te, które jednak powstaną, powinny być łatwiejsze do zagospodarowania”

Dziękujemy za rozmowę.