Kultura organizacyjna jako fundament zarządzania zgodnego z ESG w gminach

fot. AdobeStock Antony Weerut

ESG w gminach staje się realnym narzędziem zarządzania ryzykiem prawnym i reputacyjnym w jednostkach samorządu terytorialnego. Nie chodzi wyłącznie o cele środowiskowe, ponieważ kluczowe znaczenie ma ład organizacyjny i kultura etyczna administracji. W artykule wyjaśniamy, jak wdrażać governance, politykę sygnalistów oraz standardy antykorupcyjne zgodnie z obowiązującymi regulacjami. Pokazujemy także, w jaki sposób połączyć ESG z kontrolą zarządczą i strategią rozwoju gminy.

Nie od dziś wiadomo, że zasady ESG (Environmental, Social, Governance) przestały być domeną wyłącznie globalnych korporacji. ESG w gminach staje się elementem nowoczesnego zarządzania publicznego, ponieważ w Polsce i w Unii Europejskiej rośnie znaczenie zrównoważonego rozwoju jako standardu instytucjonalnego. Jednostki samorządu terytorialnego wdrażają te zasady nie z powodu obowiązków sprawozdawczych – które dotyczą głównie spółek komunalnych – lecz dlatego, że muszą skutecznie zarządzać zaufaniem publicznym i ryzykiem operacyjnym.

ESG w gminach porządkuje to, co stanowi istotę samorządności: odpowiedzialne gospodarowanie zasobami, dbałość o spójność społeczną oraz transparentny ład organizacyjny. Jak wskazuje KSAP, zasady te wpisują się w DNA administracji publicznej, jeśli traktujemy je jako zestaw narzędzi prowadzących do realizacji Good Governance. Skuteczne wdrożenie zarządzania zgodnego z ESG wymaga jednak celowej zmiany kultury organizacyjnej, ponieważ bez fundamentu etycznego filaru G trudno osiągnąć trwałe efekty środowiskowe i społeczne. Najpierw administracja musi wzmocnić standardy ładu organizacyjnego, a dopiero w rezultacie może realizować ambitne cele E i S.

Dlaczego kultura organizacyjna jest fundamentem ESG w gminach?

ESG w gminach nie zaczyna się od raportów ani wskaźników środowiskowych, lecz od kultury organizacyjnej. To ona określa, czy pracownicy traktują procedury jako formalność, czy jako realne narzędzie odpowiedzialności. Jeśli w urzędzie dominuje minimalizm i unikanie odpowiedzialności, nawet najlepiej zaprojektowany system kontroli zarządczej nie przynosi efektów.

Kultura organizacyjna stanowi więc główny czynnik ryzyka i sukcesu, ponieważ kształtuje postawy wobec konfliktu interesów, jawności decyzji oraz zgłaszania nieprawidłowości. Fundamentem filaru G (Governance) jest kultura proaktywna, która nagradza etyczne zachowania i wspiera demaskowanie nadużyć (Źródło 6). Dlatego skuteczne wdrożenie ESG wymaga zmiany postaw, a nie wyłącznie aktualizacji regulaminów.

Czy sama zgodność z przepisami wystarczy, aby wdrożyć ESG w gminie?

Nie. Zgodność prawna stanowi warunek minimalny, natomiast ESG w gminach wymaga podejścia wykraczającego poza compliance. Wypełnianie obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej czy stosowanie procedur kontroli zarządczej nie oznacza jeszcze budowy ładu organizacyjnego.

Administracja lokalna powinna działać proaktywnie, ponieważ mieszkańcy oczekują nie tylko formalnej jawności, lecz także transparentnej komunikacji i odpowiedzialności za decyzje uznaniowe.

Jak wskazuje I. Bąk w pracy na temat kultury organizacyjnej:

„Kultura organizacyjna ma bardzo duży wpływ na etyczne funkcjonowanie administracji publicznej”.

Dlatego JST powinny budować wewnętrzne zobowiązanie do uczciwości transakcyjnej, a nie ograniczać się do spełniania minimalnych wymogów ustawowych.

Jaką rolę odgrywa lider w budowaniu kultury ESG w gminie?

Zmiana kultury organizacyjnej wymaga przywództwa, ponieważ pracownicy obserwują praktykę, a nie deklaracje. Organ wykonawczy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta – powinien pełnić funkcję gwaranta polityki etycznej i ładu organizacyjnego. Jeśli lider egzekwuje kodeks etyczny, reaguje na konflikty interesów oraz transparentnie komunikuje decyzje, wzmacnia wiarygodność całej instytucji.

ESG w gminach staje się skuteczne dopiero wtedy, gdy kierownictwo tworzy środowisko sprzyjające otwartej dyskusji o dylematach etycznych. Pracownicy muszą mieć pewność, że podejmowanie trudnych decyzji w interesie publicznym nie wiąże się z ryzykiem nieformalnych sankcji. Dlatego rola lidera polega na budowaniu zaufania, a nie wyłącznie na nadzorze proceduralnym.

Filar G (Governance – Ład Organizacyjny) w praktyce gminnej

Ład Organizacyjny (G) w JST to zestaw mechanizmów, które mają zapewnić odpowiedzialność i efektywność w zarządzaniu środkami publicznymi oraz w relacjach z interesariuszami. Jest to serce etycznego funkcjonowania administracji.

Zarządzanie ryzykiem etycznym i konfliktem interesów

W zarządzaniu ryzykiem etycznym JST musi postawić na prewencję. Dotyczy to szczególnie:

• planowania przestrzennego – wprowadzenie obligatoryjnych, publicznych deklaracji o braku konfliktu interesów dla osób zaangażowanych w uchwalanie planów miejscowych, zwłaszcza jeśli posiadają oni nieruchomości w obszarach objętych zmianami;
• decyzje uznaniowe – w przypadku decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, obowiązek szczegółowego, jawnego uzasadnienia oraz monitorowanie rotacji pracowników na kluczowych stanowiskach, aby zapobiec powstawaniu nieformalnych układów.

Wdrożenie polityki sygnalistów (Whistleblowing)

W związku z polskimi regulacjami wdrażającymi Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. dotyczącą ochrony sygnalistów, procedura zgłoszeń przestaje być wyborem. Polityka sygnalistów w JST jest obowiązkiem prawnym oraz kluczowym narzędziem filaru G w wykrywaniu nieprawidłowości.

Aby system działał skutecznie, jednostki samorządu terytorialnego powinny skoncentrować się na dwóch obszarach. Po pierwsze, muszą zapewnić efektywność procedur. Po drugie, powinny zagwarantować bezpieczeństwo osób zgłaszających naruszenia.

• praktyka – JST powinny stworzyć wielokanałowy system zgłaszania, który umożliwia anonimowość (np. zewnętrzna platforma IT, kontakt z zewnętrznym rzecznikiem etyki lub audytorem).
• wymiar kulturowy – administracja musi aktywnie promować ideę, że zgłaszanie nadużyć to wyraz odpowiedzialności obywatelskiej i lojalności. Podręcznik dobrych praktyk KUL słusznie wskazuje, że good governance opiera się na kulturze, w której pracownicy mogą zgłaszać problemy bez obawy o reperkusje

Proaktywna otwartość danych i decyzji

Otwartość danych (Open Data) stanowi jeden z fundamentów przejrzystej i odpowiedzialnej administracji. W modelu ESG w gminach transparentność nie ogranicza się do spełnienia wymogów ustawowych, lecz staje się narzędziem budowania zaufania oraz ograniczania ryzyka reputacyjnego. Publikowanie danych w formacie umożliwiającym analizę pozwala mieszkańcom weryfikować działania urzędu i monitorować realizację polityk publicznych. Dlatego skuteczna transparentność powinna koncentrować się na obszarach o najwyższym znaczeniu finansowym i społecznym.

W praktyce szczególne znaczenie mają:

• budżet partycypacyjny – JST powinny publikować nie tylko listę projektów, lecz także szczegółowe kosztorysy, harmonogramy realizacji oraz wskaźniki postępu prac. Dzięki temu mieszkańcy mogą śledzić sposób wykorzystania środków publicznych, co zwiększa przejrzystość i wiarygodność procesu;
• przetargi i wydatki publiczne – utworzenie „Tablicy Wydatków Publicznych” w BIP, w formacie Open Data, umożliwia publikację wydatków powyżej ustalonego progu (np. 10 000 PLN) wraz z informacją o kontrahencie i celu. W rezultacie dane stają się możliwe do pobrania i analizy, co wzmacnia kontrolę społeczną oraz ogranicza ryzyko nieprawidłowości.

Takie podejście łączy jawność z odpowiedzialnością decyzyjną, a tym samym wzmacnia filar G (Governance).

Adaptacja standardów antykorupcyjnych (ISO 37001)

Choć certyfikacja ISO 37001 może generować istotne koszty, jednostki samorządu terytorialnego mogą adaptować jej zasady w ramach systemu kontroli zarządczej. W praktyce oznacza to systemowe zarządzanie ryzykiem korupcyjnym, a nie doraźne reagowanie na incydenty.

Adaptacja standardu może obejmować:

• regularną ocenę procesów urzędowych pod kątem zagrożeń korupcyjnych,
• identyfikację obszarów konfliktu interesów,
• wprowadzenie procedur due diligence wobec kluczowych kontrahentów,
• monitoring i raportowanie nieprawidłowości.

Dzięki temu ESG w gminach zyskuje wymiar operacyjny, ponieważ łączy zarządzanie ryzykiem z budowaniem zaufania społecznego. Standardy antykorupcyjne nie stanowią więc dodatku do kontroli zarządczej, lecz jej usystematyzowane wzmocnienie.

Integracja ESG z procesami zarządzania

ESG w gminach powinno przenikać całe zarządzanie, a nie funkcjonować jako odrębna inicjatywa. Zasady środowiskowe, społeczne i governance muszą wpływać zarówno na strategię, jak i na codzienne decyzje administracyjne. Dzięki temu gmina łączy cele rozwojowe z finansami i inwestycjami. W rezultacie działania stają się mierzalne oraz bardziej transparentne.

Strategia Rozwoju Gminy i WPF

Zasady ESG powinny stanowić podstawę Strategii Rozwoju Gminy oraz Wieloletniej Prognozy Finansowej. Tylko wtedy cele nie pozostają deklaracją, lecz stają się elementem planowania finansowego.

W praktyce oznacza to:

• cel środowiskowy (E) – włączenie do WPF wskaźników dotyczących retencji wód opadowych, redukcji śladu węglowego czy termomodernizacji budynków;
• cel społeczny (S) – monitorowanie dostępności usług publicznych, np. pokrycia gminy szybkim internetem lub dostępności architektonicznej;
• powiązanie E z G (Governance) – uwzględnianie oceny wpływu środowiskowego już na etapie planowania inwestycji, a nie dopiero przy uzyskiwaniu decyzji administracyjnych.

Takie podejście zapewnia spójność między strategią, finansami i zarządzaniem operacyjnym.

Zarządzanie zasobami ludzkimi i etyka pracownicza

Dział HR odgrywa kluczową rolę, ponieważ to pracownicy wdrażają ESG w gminach w praktyce (Źródło 3). Kultura etyczna wymaga systemowego wsparcia. Nie powstaje samoczynnie.

JST powinny:

• wdrożyć procedury równego traktowania oraz monitorować wskaźniki różnorodności, w tym parytet płci;
• prowadzić regularne szkolenia z etyki, kontroli zarządczej i przeciwdziałania konfliktowi interesów;
• uwzględniać kompetencje etyczne w systemie ocen pracowniczych.

Dzięki temu urząd buduje zespół świadomy odpowiedzialności publicznej.

Zrównoważone zamówienia publiczne (ZZP)

Zamówienia publiczne stanowią jedno z najsilniejszych narzędzi realizacji celów E i S. Gmina może wpływać na rynek poprzez warunki przetargów.

W praktyce warto stosować:

• klauzule społeczne – wymóg zatrudniania osób z grup defaworyzowanych lub preferowanie umów o pracę. Rozwiązania te wspierają lokalny rynek pracy;
• klauzule środowiskowe – wymóg stosowania materiałów o niskim śladzie węglowym lub produktów z recyklingu. W rezultacie inwestycje ograniczają presję na środowisko.

Wdrażanie ZZP pozwala łączyć efektywność finansową z odpowiedzialnością społeczną i środowiskową. Dlatego ESG w gminach powinno obejmować również politykę zakupową.

ESG w gminach – podsumowanie i strategiczne następne kroki

ESG w gminach to zmiana modelu zarządzania, a nie tylko aktualizacja procedur. Administracja musi odejść od krótkoterminowego myślenia budżetowego, ponieważ długofalowa wartość opiera się na zaufaniu i odpowiedzialności. W rezultacie governance staje się narzędziem ograniczania ryzyka prawnego i reputacyjnego.

Kluczowe wyzwania wdrożenia ESG w gminach

Wdrożenie ESG napotyka bariery organizacyjne i mentalne. Najczęściej pojawiają się:

• opór przed zmianą – utrwalone schematy działania utrudniają wdrażanie nowych standardów;
• trudność w wycenie efektów – poprawa etyki i przejrzystości nie zawsze przekłada się na natychmiastowy wynik finansowy, jednak wpływa na stabilność instytucji.

Dlatego kierownictwo musi traktować ESG jako inwestycję w odporność organizacyjną.

Następne kroki dla kadry zarządzającej

Aby skutecznie wdrożyć ESG w gminach, warto działać etapowo:

• przeprowadzić analizę luki (Gap Analysis) w obszarze kontroli zarządczej i governance;
• powołać Komitet Etyki lub ESG z jasno określonym zakresem odpowiedzialności;
• zintegrować cele ESG ze Strategią Rozwoju oraz WPF;
• uruchomić systemową edukację pracowników w zakresie etyki i konfliktu interesów.

Takie działania zwiększają spójność zarządzania oraz wzmacniają przejrzystość decyzji.

Dlaczego ESG w gminach staje się standardem zarządzania?

ESG w gminach przestaje być koncepcją rozwojową, a staje się elementem bezpieczeństwa instytucjonalnego. Ostatecznym miernikiem skuteczności nie są raporty, lecz poziom zaufania społecznego. To on decyduje o trwałości polityk publicznych i odporności gminy na kryzysy.